近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》闡明了“十三五”時期我國煤炭工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，是指導(dǎo)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動綱領(lǐng)。國家能源局煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人就此接受了記者采訪。
記者
與過去的五年規(guī)劃相比，《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》在思路上有何新的變化？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
煤炭一直是我國的主體能源，從2002年到2012年，隨著我國能源需求大幅增長，煤炭產(chǎn)量、消費(fèi)量以年均2億多噸的速度快速增長。為保障能源供應(yīng)，煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃將建設(shè)大型煤炭基地、建設(shè)大型現(xiàn)代化煤礦、培育大型煤炭企業(yè)集團(tuán)作為發(fā)展的核心任務(wù)，著力提高煤炭供應(yīng)保障能力，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源的需求。
近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，能源需求增速放緩，生態(tài)環(huán)保約束不斷強(qiáng)化，清潔能源加快發(fā)展，煤炭工業(yè)的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了較大變化。我國煤炭的總量已經(jīng)很大，不可能無限制增長下去。同時，行業(yè)面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，生產(chǎn)效率低、煤礦發(fā)展水平不均衡、企業(yè)競爭力弱等問題尚未解決，大而不強(qiáng)是我國煤炭工業(yè)的真實現(xiàn)狀。因此，在我們在編制煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃時，在思路上有了一個明顯的轉(zhuǎn)變，堅持以提高發(fā)展的質(zhì)量和效益為中心，更加注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局，更加注重清潔高效發(fā)展，更加注重科技創(chuàng)新，更加注重提高競爭力，明確提出了建設(shè)集約、安全、高效、綠色的現(xiàn)代煤炭工業(yè)體系，實現(xiàn)煤炭工業(yè)由大到強(qiáng)歷史跨越的目標(biāo)。
記者
2016年以來，煤炭行業(yè)大力化解過剩產(chǎn)能，取得了階段性成果，但近期部分地區(qū)又出現(xiàn)了煤炭供應(yīng)偏緊的情況。“十三五”期間，如何處理好煤炭去產(chǎn)能與穩(wěn)供應(yīng)的關(guān)系？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
化解煤炭過剩產(chǎn)能是落實中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)的重要內(nèi)容，也是社會上比較關(guān)注的問題。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，煤炭行業(yè)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快化解煤炭過剩產(chǎn)能，通過嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能、加快淘汰落后產(chǎn)能、有序退出過剩產(chǎn)能、嚴(yán)格治理違法違規(guī)建設(shè)和超能力生產(chǎn)、實施減量化生產(chǎn)等措施，煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)行為得到有效遏制，煤炭產(chǎn)量回落，供應(yīng)過剩局面有所緩解。
2016年7月以來，隨著煤炭去庫存階段的結(jié)束，以及煤炭需求階段性增長，出現(xiàn)了煤炭價格過快上漲、局部地區(qū)煤炭供應(yīng)偏緊的情況。近期局部地區(qū)結(jié)構(gòu)性供應(yīng)緊張，是火電出力增加、冬儲煤增加、公路治超和鐵路結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及去產(chǎn)能、控產(chǎn)量、治理違法違規(guī)等多種因素疊加的結(jié)果。但要看到，在目前市場條件下，煤炭需求沒有大幅度增長，前11個月煤炭消費(fèi)量同比仍下降了1.6%。而災(zāi)害嚴(yán)重、資源枯竭、技術(shù)裝備落后、不具備安全生產(chǎn)條件、不符合煤炭產(chǎn)業(yè)政策的煤礦以及30萬噸/年以下落后小煤礦仍大量存在，去產(chǎn)能任務(wù)依然艱巨。
今后一段時間，我們將按照國發(fā)〔2016〕7號文件要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)煤炭去產(chǎn)能，將化解過剩產(chǎn)能與優(yōu)化布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，科學(xué)把握去產(chǎn)能的力度和節(jié)奏，做好與在建項目的有效銜接，確保煤炭穩(wěn)定供應(yīng)。
一是嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。二是在加快淘汰落后產(chǎn)能和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用安全、質(zhì)量、環(huán)保、能耗、技術(shù)、資源規(guī)模等政策措施，更多采用市場化法治化的辦法，引導(dǎo)過剩產(chǎn)能有序退出。三是以提高質(zhì)量和效益為核心，發(fā)展工藝先進(jìn)、生產(chǎn)效率高、資源利用率高、安全保障能力強(qiáng)、環(huán)境保護(hù)水平高、單位產(chǎn)品能源消耗低的先進(jìn)產(chǎn)能，保障煤炭長期穩(wěn)定供應(yīng)。
記者
“十三五”期間，全國煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局將發(fā)生怎樣的變化？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
長期以來，受煤炭資源分布及產(chǎn)業(yè)布局等因素影響，我國煤炭產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中逐步形成了東、中、西梯級開發(fā)的格局。東部地區(qū)離消費(fèi)市場近，開發(fā)時間早，資源日漸枯竭，中部和東北地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度大，投資效益降低，隨著時間推移，煤炭開發(fā)加速西移成為必然趨勢。“十三五”時期，全國煤炭開發(fā)總體布局是壓縮東部、限制中部和東北、優(yōu)化西部。在實施過程中，我們將以大型煤炭基地為重點，統(tǒng)籌資源稟賦、開發(fā)強(qiáng)度、市場區(qū)位、環(huán)境容量、輸送通道等因素，優(yōu)化煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局。
一是加快大基地外煤礦關(guān)閉退出。北京、吉林、江蘇資源枯竭，福建、江西、湖北、湖南、廣西、重慶、四川等地礦井規(guī)模小，開采條件差，安全威脅大，加快煤礦關(guān)閉退出。青海重點做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從嚴(yán)控制煤礦建設(shè)生產(chǎn)。到2020年，爭取把大型煤炭基地外煤炭產(chǎn)量控制在2億噸以內(nèi)。
二是降低魯西、冀中、河南、兩淮基地生產(chǎn)規(guī)模。這4個煤炭基地資源儲量有限，地質(zhì)條件復(fù)雜，煤礦開采深度大，安全生產(chǎn)壓力大，地下煤炭資源開發(fā)與地面建設(shè)矛盾突出，重點做好資源枯竭、災(zāi)害嚴(yán)重煤礦退出，收縮煤炭生產(chǎn)規(guī)模。
三是控制蒙東（東北）、晉北、晉中、晉東、云貴、寧東基地生產(chǎn)規(guī)模。這6個煤炭基地開發(fā)強(qiáng)度大，投資效益降低，要控制生產(chǎn)規(guī)模，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適度建設(shè)資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)項目，重點滿足煤電一體化和煤炭深加工用煤需要。
四是有序推進(jìn)陜北、神東、黃隴、新疆基地建設(shè)。陜北、神東、黃隴、新疆基地煤炭資源豐富，開采條件好，將是今后發(fā)展重點。結(jié)合以電力外送為主的大型煤電基地和煤炭深加工用煤需要，在充分利用現(xiàn)有煤礦產(chǎn)能的前提下，擇優(yōu)安排新建項目，推進(jìn)資源清潔高效開發(fā)利用。
通過優(yōu)化布局，到2020年，全國煤炭生產(chǎn)開發(fā)進(jìn)一步向大型煤炭基地集中，14個大型煤炭基地產(chǎn)量占全國的95%以上。
記者
目前，社會上對煤炭清潔開發(fā)利用的呼聲越來越高，《規(guī)劃》對此作了哪些安排？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，要大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用。近期，國務(wù)院明確將煤炭清潔高效開發(fā)利用作為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的立足點和首要任務(wù)。可見，煤炭清潔高效發(fā)展已成為能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題，是確保我國能源安全、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的重要路徑。為此，《規(guī)劃》從煤炭清潔生產(chǎn)和清潔高效利用兩個方面作了具體安排。
從生產(chǎn)側(cè)而言：
一是推行煤炭綠色開采。研究制定礦區(qū)生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)意見，建立清潔生產(chǎn)評價體系，建設(shè)一批生態(tài)文明示范礦區(qū)。因地制宜推廣充填開采、保水開采、煤與瓦斯共采、矸石不升井等綠色開采技術(shù)。限制開發(fā)高硫、高灰、高砷、高氟的煤炭資源。加強(qiáng)生產(chǎn)煤礦回采率管理。
二是發(fā)展煤炭洗選加工。規(guī)劃提出，大中型煤礦應(yīng)配套建設(shè)選煤廠或中心選煤廠，提高原煤入選比重。推進(jìn)千萬噸級先進(jìn)洗選技術(shù)裝備研發(fā)應(yīng)用，降低洗選能耗、介耗和污染物排放。大力發(fā)展高精度煤炭洗選加工，實現(xiàn)煤炭深度提質(zhì)和分質(zhì)分級。
三是發(fā)展礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)籌礦區(qū)綜合利用項目及相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)布局，提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)水平。支持煤炭企業(yè)按等容量置換原則建設(shè)洗矸煤泥綜合利用電廠，發(fā)展煤矸石和粉煤灰制建材，推進(jìn)礦井排水產(chǎn)業(yè)化利用，提高資源綜合利用水平。
四是加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。加快推進(jìn)礦區(qū)損毀土地復(fù)墾、植被恢復(fù)、采煤沉陷區(qū)綜合治理和新疆等地區(qū)煤田火區(qū)治理。積極構(gòu)建開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作的治理新模式，加大歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題治理力度。
從利用側(cè)而言：
一是加強(qiáng)商品煤質(zhì)量管理。完善商品煤標(biāo)準(zhǔn)體系，制定修訂民用煤炭產(chǎn)品等標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制硫分、灰分、有害元素等指標(biāo)。健全商品煤質(zhì)量監(jiān)管體系，重點加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)煤炭質(zhì)量跟蹤監(jiān)測和管理，限制劣質(zhì)煤炭銷售和使用。
二是推進(jìn)重點耗煤行業(yè)節(jié)能減排。發(fā)展清潔高效煤電，提高電煤在煤炭消費(fèi)中的比重。嚴(yán)格執(zhí)行鋼鐵、建材等耗煤行業(yè)能耗、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化污染物排放監(jiān)控。推進(jìn)煤炭分質(zhì)分級梯級利用，鼓勵煤－化－電－熱一體化發(fā)展。
三是推進(jìn)煤炭深加工產(chǎn)業(yè)示范。以國家能源戰(zhàn)略技術(shù)儲備和產(chǎn)能儲備為重點，在水資源有保障、生態(tài)環(huán)境可承受的地區(qū)，開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質(zhì)利用、煤制化學(xué)品、煤炭和石油綜合利用等升級示范，提升煤炭轉(zhuǎn)化效率、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保水平，進(jìn)一步發(fā)揮煤炭的原料功能。
四是加強(qiáng)散煤綜合治理。在大氣污染防治重點地區(qū)實施煤炭消費(fèi)減量替代。加強(qiáng)散煤使用管理，在民用煤炭消費(fèi)集中地區(qū)建設(shè)潔凈煤配送中心。加快淘汰低效層燃鍋爐，推廣高效煤粉工業(yè)鍋爐。鼓勵發(fā)展集中供熱，逐步替代分散燃煤鍋爐。
記者
近期發(fā)生了多起煤礦重特大事故，暴露出我國煤礦事故多發(fā)勢頭還沒有得到根本遏制。《規(guī)劃》在煤礦安全生產(chǎn)方面提出了哪些硬性要求？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
煤礦安全生產(chǎn)攸關(guān)千家萬戶幸福，職工生命安全是頭等大事。《規(guī)劃》明確提出，要堅持以人為本、生命至上理念，健全安全生產(chǎn)長效機(jī)制，深化煤礦災(zāi)害防治，全面提升煤礦安全保障能力。
一是健全安全生產(chǎn)長效機(jī)制。建立責(zé)任全覆蓋、管理全方位、監(jiān)管全過程的煤礦安全生產(chǎn)綜合治理體系。完善煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格落實煤礦企業(yè)主體責(zé)任，保障安全生產(chǎn)投入。
二是深化煤礦災(zāi)害防治。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推進(jìn)煤礦安全監(jiān)控系統(tǒng)升級改造，構(gòu)建煤礦作業(yè)場所的事故預(yù)防及應(yīng)急處置系統(tǒng)。加強(qiáng)對水、火、瓦斯、煤塵、頂板等災(zāi)害防治，全面推進(jìn)災(zāi)害預(yù)防和綜合治理。
三是加強(qiáng)職業(yè)健康監(jiān)護(hù)。加強(qiáng)煤礦職業(yè)病危害防治體系建設(shè)，提高職業(yè)病危害基礎(chǔ)防控能力。推進(jìn)煤礦職業(yè)病危害因素申報、檢測、評價與控制工作，煤礦企業(yè)要為職工建立職業(yè)健康檔案。建立健全粉塵防治規(guī)章制度和責(zé)任制，減少塵肺病發(fā)病率。
記者
圍繞推進(jìn)能源技術(shù)革命，《規(guī)劃》在煤炭科技創(chuàng)新方面作了哪些安排？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
當(dāng)前，我國煤炭基礎(chǔ)理論研究薄弱，共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力不強(qiáng)。“十三五”期間，要圍繞煤炭技術(shù)革命，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，提升煤炭科技裝備水平。
一是加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。支持煤礦災(zāi)害機(jī)理、煤炭安全綠色開發(fā)和清潔高效利用等基礎(chǔ)理論研究，強(qiáng)化煤炭科技原始創(chuàng)新能力。突破煤炭智能鉆探、煤炭綠色安全無人開采等重大關(guān)鍵技術(shù)。加快千萬噸級煤炭綜采成套、千萬噸級煤炭洗選等先進(jìn)技術(shù)裝備研發(fā)，提高煤機(jī)裝備數(shù)字化控制、自動化生產(chǎn)和遠(yuǎn)程操作能力。
二是推廣應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)。以提高效率為核心，推廣應(yīng)用巖巷快速掘進(jìn)、高效充填開采、智能工作面綜采、薄煤層開采等先進(jìn)工藝技術(shù)，鼓勵應(yīng)用煤機(jī)再制造產(chǎn)品和技術(shù)。
三是加快重大科技示范工程建設(shè)。推進(jìn)復(fù)雜地質(zhì)條件安全開采、煤礦重大事故應(yīng)急處置與救援等技術(shù)試驗示范。積極引導(dǎo)社會投資，推動智慧煤礦、煤炭清潔高效利用和轉(zhuǎn)化等重大示范工程建設(shè)。
四是完善科技創(chuàng)新機(jī)制。充分發(fā)揮國家科技計劃（專項、基金等）作用，加強(qiáng)煤炭領(lǐng)域科技創(chuàng)新基地建設(shè)。強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用，支持優(yōu)勢企業(yè)建立技術(shù)中心和研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)，加快科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。
記者
目前煤炭行業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重、社會包袱重、煤礦市場化退出難。《規(guī)劃》在行業(yè)改革方面有哪些具體思路？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重、社會包袱重、退出成本高，這些問題確實存在。“十三五”時期，我們將積極推動煤炭體制革命，著力改善行業(yè)發(fā)展政策環(huán)境，營造公平合理、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。
一是完善煤炭稅費(fèi)體系。深化煤炭稅費(fèi)綜合改革，整合重復(fù)稅費(fèi)，清理不合理收費(fèi)，取締違規(guī)設(shè)立的各項收費(fèi)基金。做好煤炭資源稅改革后續(xù)工作，進(jìn)一步規(guī)范資源稅優(yōu)惠政策。落實煤炭企業(yè)增值稅抵扣、資源綜合利用稅收優(yōu)惠等政策。推進(jìn)煤炭資源有償使用制度改革，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，進(jìn)一步理順煤炭資源稅費(fèi)體系。
二是健全煤礦關(guān)閉退出機(jī)制。完善煤礦關(guān)閉退出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)煤礦有序退出。支持企業(yè)多渠道分流安置煤礦職工，做好再就業(yè)幫扶工作。支持退出煤礦用好存量土地，促進(jìn)礦區(qū)更新改造和土地再開發(fā)利用。支持地方利用資源性收入，做好關(guān)閉退出煤礦的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。
三是加快解決歷史遺留問題。按照國務(wù)院印發(fā)的《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》（國發(fā)〔2016〕19號）的要求，采取分離移交、重組改制、關(guān)閉撤銷、政府購買服務(wù)、專業(yè)化運(yùn)營管理等方式，剝離“三供一業(yè)”和醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等辦社會職能，加快推進(jìn)廠辦大集體改革。盡快移交煤炭企業(yè)承擔(dān)的退休人員管理職能，納入屬地實行社會化管理。
四是深化國有煤炭企業(yè)改革。總的原則是，減少行政性干預(yù)，發(fā)揮企業(yè)家創(chuàng)新精神和企業(yè)主體作用，引導(dǎo)國有煤炭企業(yè)發(fā)展由依靠政府和政策支持向依靠創(chuàng)新和市場競爭轉(zhuǎn)變，提高企業(yè)經(jīng)營決策水平。
記者
目前全球煤炭消費(fèi)重心加速向亞洲轉(zhuǎn)移，《規(guī)劃》對我國煤炭企業(yè)走出去發(fā)展有沒有一些扶持政策或頂層設(shè)計？
煤炭司有關(guān)負(fù)責(zé)人
煤炭市場國際化、資源配置全球化是大的趨勢。“十三五”期間，我們以“一帶一路”建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，支持優(yōu)勢企業(yè)通過參與境外煤炭資源勘探開發(fā)、上下游一體化聯(lián)營、技術(shù)裝備輸出、工程承包、資本并購等方式走出去開拓發(fā)展空間，積極參與國際煤炭經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，提升我國煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭力。
一是穩(wěn)步開展國際煤炭貿(mào)易。堅持市場化原則，鞏固和發(fā)展與主要煤炭資源國和消費(fèi)國的長期穩(wěn)定貿(mào)易關(guān)系。鼓勵進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤炭資源，加強(qiáng)煉焦煤進(jìn)口，嚴(yán)格控制低熱值煤、高硫煤等劣質(zhì)煤炭資源進(jìn)口。積極參與全球煤炭資源優(yōu)化配置，提高優(yōu)質(zhì)、稀缺煤炭資源的配置能力。
二是推進(jìn)境外煤炭資源開發(fā)利用。積極穩(wěn)妥推進(jìn)煤炭國際產(chǎn)能合作，鼓勵優(yōu)勢煤炭企業(yè)根據(jù)資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、政策環(huán)境等優(yōu)選投資目標(biāo)，開展境外煤炭資源勘探開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和煤炭上下游投資，實現(xiàn)合作共贏。
三是擴(kuò)大對外工程承包和技術(shù)服務(wù)。加強(qiáng)煤炭科技國際合作，建設(shè)國際化煤炭科技研發(fā)、裝備制造平臺。鼓勵煤炭生產(chǎn)、煤機(jī)制造、煤礦建設(shè)等企業(yè)，發(fā)揮技術(shù)和裝備優(yōu)勢，積極參與境外煤礦建設(shè)、技術(shù)服務(wù)以及運(yùn)營管理，帶動先進(jìn)工藝技術(shù)和大型成套裝備出口。
